شهرداری

در کشور ایران شهرداری، موسسه ای عمومی، غیر دولتی و مستقل است که به موجب قانون در شهرها ایجاد می‌شود و عهده‌دار امور محلی و ارائه خدمات به شهروندان و سکنه شهری می‌باشد. به مجب ماده 3 قانون شهرداری، شهرداری شخصیت حقوقی مستقلی دارد.

حال در تعریف اشخاص حقوقی می‌توان گفت:

موجوداتی هستند که صلاحیت برخورداری از حق و تکلیف را دارند، توسط انسان بوجود می‌آیند و بر اساس قانون به این عنوان شناخته می‌شوند. دولت و شهرداری از جمله اشخاص حقوقی حقوق عمومی محسوب می‌شوند. شرکت‌های تجاری، موسسات خیریه و غیر انتفاعی جزء اشخاص حقوقی حقوق خصوصی محسوب می‌شوند.

نکته قابل تامل دیگر در مورد شهرداری ایجاد و زوال آن است. برخلاف برخی اشخاص حقوقی که ایجاد آنان مستلزم ثبت در دفتر مخصوص است. شهرداری به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شود اما لازمه ایجاد این است که قبلاً محلی که این اداره برای آن ایجاد می‌شود به عنوان شهر شناخته شود. مسأله زوال و خاتمه حیات شهرداری  یکی از مباحث مهم مرتبط با شخصیت حقوقی این مؤسسه است که تبصره 1 ماده 1 قانون شهرداری به عنوان صریحترین متن قانونی، صرفاً انحلال آن دسته از شهرداری‌ها را پیش‌بینی کرده است که فاقد نصاب جمعیتی لازم برای ایجاد شهرداری بوده اما وزارت کشور دستر ایجاد شهرداری و انجمن شهر را صادر نموده ولی در عمل عوارض وصولی تکافوی هزینه شهرداری را نمی‌نماید، در این حالت وزارت کشور می‌تواند شهرداری این نقاط را منحل نماید. اما در غیر از مورد فوق قانونی که وزارت کشور را مجاز به انحلال شهرداری نماید، موجود نیست.

وظایف شهرداری

شهرداری از لحاظ تنوع و تعدد وظایف بی‌مانند است، آنچه در ماده 55 قانون شهرداری مصوب سال 1334 طی 28 بند بیان شده است، جزئی از وظایف شهرداری است. در طول زمان برخی از وظایف شهرداری از این مرجع سلب و به سایر مراجع قانونی واگذار شده است. شهرداری‌ها باید به قوانین موخر از قانون شهرداری توجه نموده و شوراهای اسلامی شهر نیز با توجه به اهمیت وظایف و نیازهای شهر، نسبت به اجرای برنامه‌های شهری اولویت‌بندی نمایند.

در حال حاضر می‌توان وظایف شهرداری‌ها را به پنج گروه تقسیم کرد:

الف) وظایف عمرانی: مانند احداث خیابان‌ها - معابر - میادین - الزام به رعایت مقررات ملی ساختمان - الزام به پذیرش نقشه ساختمانی از اعضاء سازمان نظام مهندسی و ...

ب) وظایف خدماتی: ایجاد تأسیسات عمومی تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر و مجاری آب - پیشگیری از آلودگی محیط زیست - نگهداری و تعمیر تونلهای شهری و ...

ج) وظایف نظارتی و حفاظتی: اجراء آراء کمیسیون ماده 100 - صدور پروانه ساختمان - حفظ اموال و دارایی شهر - اقامه دعوا علیه اشخاص و دفاع از دعاوی اشخاص علیه شهرداری و ...

د) وظایف رفاهی: احداث بناها و ساختمان‌های مورد نیاز شهر از قبیل سرویس‌های بهداشتی، کشتارگاه، بوستان - جلوگیری از سدمعابر عمومی

ه‍‍) مدیریت منابع: بودجه شهرداری - عوارضی ساختمان و ترتیب ممیزی و وصول آن - سایر عوارض شهرداری و نقش شهرداری در تعیین ارزش معاملاتی ساختمان‌ها

مسئولیت شهرداری و مستخدمین آن

1) مسئولیت مدنی

1/1) مسئولیت مدنی شهرداری

در هر مورد که شخصی ناگزیر از جبران خسارت دیگری باشد می‌گویند در برابر او مسئولیت مدنی دارد. مسئولین مدنی مختص اشخاص طبیعی نیست. در حال حاضر تئوری مسئولیت مدنی اشخاص حقوقی منجمله شهرداری مورد پذیرش قانون ایران قرار گرفته است. ماده 588 قانون تجارت، مواد 331 و 328 قانون مدنی و مواد 1 و 2 قانون مسئولیت مدنی، مستند قانونی مسئول شناختی شهرداری در اینگونه موارد است.

در زمینه ایجاد مسئولیت مدنی باید توجه داشت صرف برقراری رابطه علیت برای جبران خسارت کافی نیست: اولاً باید ضرر مسلم باشد، ثانیاً جبران نشده باشد، ثالثاً مستقیماً از عمل مرتکب ایجاد شده باشد، رابعاً ضرر غیرقانونی باشد.

1/2) مسئولیت مدنی مستخدمین شهرداری

ممکن است در نتیجه اقدام کارکنان شهرداری خسارتی به اشخاص وارد شود، قانون مسئولیت مدنی احکام متفاوتی برای کارمندان شهرداری و کارگران مشمول قانون کار پیش‌بینی نموده است. ماده 11 این قانون در زمینه مسئولیت کارمندان بیان می‌دارد:«کارمندان دولت و شهرداری‌ها و موسسات وابسته به آن‌ها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاتی خسارتی به اشخاص وارد نمایند، شخصاً مسئول جبران خسارت وارده می‌باشند ولی هرگاه خسارت وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و موسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارت بر عهده اداره یا موسسه مربوطه است ...»

گروه دیگری از کارکنان شهرداری کارگران هستند. ماده 2 آیین‌نامه استخدامی شهرداری‌ها کشور مصوب 1358 مستخدمین شهرداری را به چهار دسته تقسیم‌بندی می‌کند. دسته چهارم کارگرانی هستند که بنابر تصریح این ماده مشمول قانون کار می‌باشند. ماده 2 قانون کار مصوب سال 1369 بیان می‌دارد کارگر ار لحاظ این قانون کسی است که به هر عنوان در مقابل دریافت حق السعی اعم از مزد حقوق، سهم سود و سایر مزایا به درخواست کارفرما کار می‌کند.

قانون مسئولیت مدنی، برای تسهیل جبران خسارت زیان دیده که از عمل کارگر ایجاد شده، حق مراجعه به کارفرما را مورد شناسایی قرار داده است و در گامی دیگر کارفرمایان را ملزم نموده است کارگران و کارکنان اداری خود را در مقابل خسارت وارده به اشخاص ثالث بیمه نمایند، ماده 12 قانون موصوف می‌گوید:

«کارفرمایانی که مشمول قانون کار هستند مسئول جبران خساراتی می‌باشند که از طرف کارکنان اداری یا کارگران آنان در حین انجام کار یا به مناسبت آن وارد شده است. مگر اینکه محرز شود تمام احتیاط‌هایی که اوضاع و احوال قضیه ایجاب می‌نموده، به عمل آورده و یا اینکه اگر احتیاط‌های مزبور را به عمل می‌آورند بازهم جلوگیری از ورود زیان قدور نمی‌بود کارفرما می‌تواند به وارد کننده خسارت در صورتی که مطابق قانون مسئول شناخته شود مراجعه نماید.»

2) مسئولیت جزایی

2/1) مسئولیت جزایی شهرداری

جرم حاصل فعل و انفعالات ذهنی مجرم است و آنچه سبب پلیدی رفتار می‌شود نیت سوء مرتکب آن است. اشخاص حقوقی که تابع اعتبار قانونگذار هستند، توانایی تحمیل عمل مجرمانه را نداشته، اساساً در مورد آن قصد مجرمانه منتفی است از سوی دیگر مجازات‌هایی که در قوانین جزایی ذکر شده است در مورد اشخاص حقوقی قابل اعمال نمی‌باشد. این اشخاص حیاتی مستقل از اعضای خود دارند، و از آن جهت که تحمیل مجازات بر این اشخاص مستلزم زیان سهامداران آن است، بنوعی اصل شخصی بودن مجازات‌ها مخدوش می‌شود. ضمن اینکه مجازات اشخاص حقوقی مستلزم وجود قانون آیین دادرسی خاصی است که چنین قانونی موجود نمی‌باشد. این دلالیل مانع پذیرش مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی است.

ولی می‌توان با بهره‌گیری از نظریه مسئولیت نیابتی و تعیین مجازات‌های متناسب و وضع قانون آیین دادرسی خاص تئوری مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی را مورد پذیرش قرار داد. در حال حاضر قانون کشور ایران بجزء موارد استثنائی تئوری مسئولیت جزائی اشخاص حقوقی را نپذیرفته است و هرگاه عمل مجرمانه قابل انتساب به شخص حقوقی بوده است مدیران یا مسئولان این اشخاص، قابل تعقیب و مجازات ذکر شده‌اند.

2/2) مسئولیت جزایی مستخدمین شهرداری

نهاد حقوقی شهرداری برای انجام پاره‌ای مقاصد مشروع و قانونی بوجود آمده است. مدیران و مسئولان آن نیز باید برای مصول با این مقصود گام بردارند. بر اساس قوانین موجود وابستگی اداری به شهرداری سبب رهایی از مجازات نیست. اگر کارگران یا کارمندان شهرداری در راستای انجام وظایف خود مرتکب عملی شوند که قانونگذار آن را جرم اعلام کرده است، شخصاً مورد تعقیب و مجازات قرار خواهند گرفت. البته مجازات  مباشر مانع از تعقیب و مجازات آمر و یا معاون نیست. ماده 57 قانون مجازات اسلامی در این زمینه بیان می‌دارد:« هرگاه به امر غیرقانونی یکی از مقامات رسمی جرمی واقع شود آمر و مأمور به مجازات مقرر در قانون محکوم می‌شوند ولی مأموری که امر آمر را به علت اشتباه قابل قبول و به تصور اینکه قانونی است اجراء کرده باشد، فقط به پرداخت دیه یا ضمان مالی محکوم خواهد شد.»

نباید تصور نمود حکم ماده 54 قانون استخدام کشوری مفرّی برای مأمور محسوب می‌شود. این ماده که از امور کیفری منصرف است بیان می‌دارد: «اگر مستخدم حکم یا امر مافوق را برخلاف مقررات و قوانین تشخیص دهد مکلف است کتباً مغایرت دستور با قوانین و مقررات را به اطلاع مافوق برساند و چنانچه مافوق کتباً اجرای دستور خود را تایید کرد، مستخدم مکلف به اجرای دستور خواهد بود.»